AGÊNCIA TRILHOS

Com atraso na finalização do Plano Diretor, 42 áreas seguem em situação irregular, entre elas o Jardim Nicéia e o Assentamento Aliança

Bruna Santini, Gustavo Rodrigues, Letícia Cerqueira e Lívia Campesato

Em 2025, a Prefeitura e a Câmara Municipal de Bauru (SP) revisitaram questões de moradia do município. Atualmente, eles debatem a respeito das regularizações fundiárias de territórios irregulares nas audiências públicas e o processo de revisão do Plano Diretor.

Um exemplo da retomada do assunto é a recém-criada Secretaria de Habitação (SEHAB), chefiada por Anderson Prado de Lima. O escopo principal da nova pasta, segundo a página oficial, é “executar políticas públicas voltadas ao acesso à moradia digna, à regularização fundiária e à promoção do desenvolvimento urbano sustentável”. 

Após a criação, eles ficaram responsáveis pelo acompanhamento do Jardim Europa, onde estão sendo construídas 400 casas para os moradores do próprio bairro pelo programa “Minha Casa, Minha Vida”.

“Foi um trabalho inédito, nunca ocorrido dentro do município, porque todas as vezes que se falava em construção de moradias, era com as famílias residindo em um bairro e a construção ocorria em um outro”, explicou a secretária adjunta de habitação e assistente social, Rosa Otuka. 

Porém, o Jardim Europa não é o único território que enfrenta problemas habitacionais. Em um relatório oficial publicado no ano passado pelo Departamento de Habitação Social (antecessor da secretaria), Bauru possuí 32 áreas classificadas como em situação fundiária urbana inadequada. 

Os dados divergem sobre a quantidade exata de zonas irregulares, já que em contraponto, a Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas (FIPE), contratada pela Prefeitura para revisar o Plano Diretor, realizou um levantamento de 41 núcleos urbanos informais (que foram consideradas como Zonas Especiais de Interesse Social). 

Quais são as legislações sobre a terra?

Com a volta dos debates na política local, é necessário retomar os direitos de cada cidadão. De acordo com o Artigo 5º da Constituição Federal de 1988, “todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade”. Assim, garante o acesso a propriedade que atenderá a função social.

Em 1850, ainda em contexto Imperial, surgiu a primeira norma com o objetivo de organizar a propriedade privada no Brasil, a Lei de Terras. Ela foi a responsável por dividir o país em latifúndios, isto é, grandes extensões agrícolas.  

Além disso, proibiu a doação de sesmarias que eram terrenos sem uso entregues para quem se comprometesse a cultivar. Assim, o único meio legal de utilizar uma terra passou a ser através da compra – como conhecemos hoje.

A Lei Nº 4.504, de 1964, conhecida como Estatuto da Terra, uma série de normas foram criadas em prol da Reforma Agrária e Política Agrícola. De acordo com o Artigo 1, enquanto a primeira visa garantir a distribuição de terras, a Política Agrícola ajuda na propriedade da terra com providências “que se destinem a orientar, no interesse da economia rural, as atividades agropecuárias”.

A diretriz também estabelece, no Artigo 2, que a função social da terra é cumprida quando: 

1. Favorece o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores que nela labutam, assim como de suas famílias;
2. Mantém níveis satisfatórios de produtividade;
3. Assegura a conservação dos recursos naturais;
4. Observa as disposições legais que regulam as justas relações de trabalho entre os que a possuem e a cultivem.

Além disso, a Lei Nº 8.629/ 93 estabelece que a terra que não cumprir sua função social é passível de desapropriação, que é a transferência de uma propriedade privada para o domínio público. José Xaides, urbanista e político, explica que esse processo é caro, mas que há outros meios para que a prefeitura possibilite o acesso a terras. 

“Por exemplo, se a terra é privada, mas o proprietário tem outra área ao lado ou até em outro lugar, a prefeitura pode conquistar essa terra sem precisar desapropriar – sem precisar gastar dinheiro – mediante a um instrumento chamado transferência do direito de construir. Ou seja, o proprietário pode receber um direito de construir mais na sua outra terra se ele transferir essa terra de forma não onerosa para a prefeitura”, explica.

O processo é normatizado pelo Estatuto da Cidade através da Lei Nº 10.257. O documento regulariza o uso da propriedade urbana e o equilíbrio ambiental. Também dispõe de mecanismos para garantir a utilização das terras e sua função social, são eles:

• Parcelamento, a edificação ou a utilização compulsória (Art 5): Em uma zona que está englobada no Plano Diretor não é usada de forma com que cumpra sua função social. Nesse caso, o Município pode notificar o dono dando um prazo de um ano para realizar uma das 3 opções – parcelar, edificar ou usar o local. 
• IPTU (Imposto Predial Territorial Urbano) progressivo (Art 7): É o aumento progressivo do imposto no caso de descumprimento da norma anterior.
• Desapropriamento com pagamento em título (Art 8): Se, depois de 5 anos de IPTU progressivo, o proprietário não der função social a terra, a prefeitura pode desapropriar. 

Para Xaides, o conjunto dessas leis é uma alternativa para que a população não precise se alocar nas periferias, mas sim em terras desocupadas e mais baratas. “Só que a gente não tem visto a totalidade desses instrumentos serem utilizados como deveriam, nem em Bauru e nem no Estado de São Paulo”, critica Xaides.  

De 1982 até 2025: entenda a evolução do debate sobre habitação em Bauru 

No cenário municipal, a Lei de Uso e Ocupação do Solo (LUOS) é uma das principais ferramentas. Ela busca complementar o Plano Diretor, padronizando normas e criando um único entendimento municipal sobre a utilidade do solo.

Em 1982, decretada por Osvaldo Sbeghen (PTB), surgiu a primeira versão da LUOS de Bauru. Entre os objetivos e descrições da lei, está “a reserva dos espaços necessários” e das “localizações adequadas”, além de “assegurar a concentração equilibrada de atividades e de pessoas”.

Recentemente, em 2022, a prefeita Suéllen Rosim (Republicanos) atualizou a norma depois de uma consultoria da Demacamp – uma empresa privada, antiga responsável pelo planejamento do Plano Diretor.

Por meio do relatório, foram definidas as zonas e as características de cada parte do município, sendo eles: residencial, industrial ou ambiental, também prevê o interesse histórico-cultural e determina a situação da infraestrutura urbana.

Porém, com a mudança de responsáveis pelo Plano Diretor, a LUOS também entrou em revisão. Na minuta preliminar, publicada em agosto de 2025, foram expostas as alterações que a FIPE propôs, uma delas foi a inclusão das ZEIS.

Outro marco para o debate das questões habitacionais, foi a obrigatoriedade do Plano Local de Habitação de Interesse Social (PLHIS) – citado pela FIPE como documento que deverá descrever as ações municipais nas ZEIS. 

Segundo o Governo Federal, ele é um conjunto de estudos que reúne as metas, indicadores e diretrizes para caracterizar os instrumentos da gestão. Foi criado para consolidar o que é descrito nos Planos Diretores, na Política Nacional de Habitação ou nos Planos Plurianuais Locais. 

No município de Bauru, a última atualização encontrada foi no final de 2011. O relatório da terceira e última etapa descrevia diagnósticos e objetivos para os anos seguintes. 

Entre os problemas detectados, estavam os 27 núcleos irregulares e os 10.500 casos de inadequação, incluindo irregularidades fundiárias, moradias sem saneamento básico e entre outros.

Fora isso, o PLHIS também descreve como meta criar a Secretaria de Habitação em 2013 – mais de uma década antes da criação oficial –, realizar o Censo Habitacional Urbano e Rural, implantar o Sistema de Cadastro Habitacional e atualização contínua das ZEIS.

A partir do segundo semestre de 2025, a Prefeitura buscou estender o trabalho de regularização para além do social por meio da Secretaria de Habitação. “Ampliamos para regularização específica, que são esses loteamentos onde tem chácaras, onde as pessoas compram e querem depois acertar. Então, são regularizações mais na questão privada”, explica Otuka. 

Essas movimentações são possíveis graças às duas modalidades de Regularização Fundiária Urbana (REURB), a de Interesse Social (REURB-S) e a de Interesse Específico (REURB-E). 

A principal diferença entre elas é a classificação dos beneficiados, ou seja, a REURB-S atende à população de baixa renda e a REURB-E corresponde aos moradores de renda alta. O responsável pelo custeio das ações da REURB-S é o poder público, diferente da REURB-E. 

Juliana Maria Pinheiro, advogada imobiliária e ambiental, diferencia e explica como as duas categorias são aplicadas no município. “Por exemplo, aqui em Bauru tem o Jardim Nicéia. Ele é uma REURB-S, já existe o processo de regularização fundiária, segundo as informações que eu tenho, ele está na reta final”, informa.

“Na finalização, todos os moradores vão receber o seu certificado e a matrícula do imóvel, podendo negociar livremente”, Pinheiro complementa.

Sobre as regularizações específicas, a especialista exemplifica como o processo ocorre de uma maneira “complexa”. Como os proprietários não querem “perder terras”, eles acabam vendendo terrenos irregulares, sem infraestrutura, acesso à água ou energia elétrica. 

“Mas não é uma venda para pessoas de baixa remuneração, por isso que não é social. Ela é uma venda para pessoas que têm uma segunda moradia, em geral servem como ‘chacrinhas’”, explica. 

Segundo a advogada, em Bauru existem 50 casos identificados como REURB-E e eles são iniciados por conta da realização de obras nos terrenos. 

Afinal, o que é o Plano Diretor?

O Plano Diretor é um instrumento de planejamento dos municípios brasileiros, descrito no Estatuto da Cidade. Segundo o Art. 40 do documento, ele exige da propriedade urbana o “atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas”. 

É de responsabilidade do Poder Executivo a elaboração da lei municipal que institui o plano, assim como a revisão dele em, pelo menos, 10 anos. Bauru iniciou o processo de revisão em 2018 e retomou em 2024, conforme a apresentação exposta em uma das reuniões.

Foi com a publicação do decreto municipal 17.727/2024 que foram divulgados os integrantes da equipe de coordenação geral, as exigências para compor o núcleo de apoio, o núcleo gestor e ser um dos representantes da sociedade civil. 

No planejamento, o Plano Diretor era para ter sido finalizado em setembro ou outubro de 2025. Até o momento de produção desta reportagem, ele ainda não foi concluído ou publicado.

José Xaides, arquiteto e urbanista, aponta que um dos principais desafios que o Plano enfrenta é a fragmentação da cidade. “Bauru, nos últimos governos, desde 2004 para cá, tem se fragmentado. Ela tem se espalhado e está segregando as populações de baixa renda”, comenta. 

Por esse motivo, é importante que as comunidades das zonas periféricas participem da elaboração do novo planejamento. Pois nele, esses territórios são priorizados através das Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS). 

“Elas, as ZEIS, são um instrumento que deve ser prioridade nos Planos Diretores que de fato querem ser inclusivos”, afirma. 

De acordo com com o Governo de São Paulo, as “Zonas Especiais de Interesse Social” são porções do território destinadas, predominantemente, à moradia digna para a população da baixa renda por intermédio de melhorias urbanísticas, recuperação ambiental e regularização fundiária de assentamentos precários e irregulares”.

Assim, quando uma área é demarcada como ZEIS significa que a gestão municipal deve tratá-la com prioridade. “É por isso que os governantes, sem compromisso com essas populações [de territórios periféricos], tentam não demarcar essas ZEIS nos Planos Diretores, porque a demarcação permite que essas populações entrem na justiça pelo seu direito de regularização”, diz Xaides. 

Outro ponto é que a ZEIS é uma política pública para fazer moradia. Até porque, se for aplicado os mecanismos do Estatuto da Cidade, o poder público vai deter uma área que pode ser utilizada para habitação social.

“A previsão de áreas para habitação de interesse social por meio da demarcação de zonas especiais de interesse social e de outros instrumentos de política urbana, quando o uso habitacional for permitido”, diz o Artigo 42.

E o que é habitação social?

O conceito é um direito que se baseia na moradia digna para pessoas de baixa renda. As políticas de habitação social não são apenas a distribuição de terras, mas sim condições de permanência naquele local, com escolas e empregos. 

Ainda de acordo com Xaides, atualmente, os programas habitacionais são limitados porque são promovidos em parceria com organizações privadas e não conseguem atingir pessoas em situação de vulnerabilidade social. 

“Todo o sistema é baseado no financiamento para ter a casa própria. Então, a pessoa tem que se comprometer com um certo nível do seu salário. E muitas dessas pessoas não têm sequer emprego fixo, não têm carteira assinada, não têm como assinar um um compromisso com o banco, então acaba ficando na situação em que está”, explica.

Jardim Nicéia: a luta para regularizar a própria casa

Mapa com a localização do Jardim Nicéia | Produzido por Bruna Santini 

O Jardim Nicéia abriga mais de 280 famílias, uma comunidade carente de políticas de habitação efetivas, sobretudo em um cenário de crescimento urbano,  como foram as décadas de seu início. O bairro também é exemplo de lutas por dignidade e invisibilidade social perante ao poder público.

A ocupação do Jardim Nicéia teve início entre as décadas de 1960 e 1980, quando migrantes que não possuíam condições financeiras de adquirir terras de maneira legal se alocaram em um lote ocioso de maneira irregular. O local fica na região do Jardim Colonial, atrás da Rodovia Marechal Rondon e próximo ao campus da Universidade Estadual Paulista (UNESP). 

Durante anos, os moradores conviveram com ruas de terra, falta de saneamento básico e serviços públicos insuficientes, como ausência de atendimento médico.  Essa situação refletia a vulnerabilidade socioeconômica da comunidade, o que levaria o bairro a ser classificado como uma das regiões de “vulnerabilidade muito alta” da cidade. 

“Eu cheguei aqui em 1998 e o bairro tinha só três ruas de terra. Era tanta terra que chegava até no joelho e no calcanhar. Era muita sujeira, muita pobreza”, diz Maria Thereza Abreu, moradora do Jardim Nicéia há mais de 20 anos. 

“Onde é a praça não tinha nenhuma casa ou árvores, era só barracos. E passava um esgoto aqui, tinha até uma ponte para a gente atravessar”, relata Andréia de Fátima Moura, presidente da associação de moradores do Jardim Nicéia. 

Com o passar dos anos, o córrego, que ficava onde atualmente é a praça, foi canalizado e as ruas foram asfaltadas. Entretanto, ainda existe falta de infraestrutura e acesso a serviços básicos, como saúde. “Hoje em dia, temos água e esgoto, então a saúde melhorou bastante, mas ainda é difícil porque a gente não tem ônibus para as unidades de saúde”, explica Andréia. 

Entrevista realizada por Daniele Olimpio e Matheus Rodrigo na disciplina Jornalismo Especializado I do curso de Comunicação Social 2019

No Plano Diretor de 2008, o Jardim Nicéia foi classificado como ZEIS – Zona Especial de Interesse Social. Isso significa que, desde aquela época, o território está em processo de regularização fundiária que ainda não foi finalizado. Somente a partir de 2018, o poder público passou a avançar na legalização da área, com levantamentos topográficos e projetos de titulação.

Os moradores do Jardim Nicéia começaram a se mobilizar para regularizar o local nos anos 2000. 42 famílias entraram com um pedido de usucapião para garantir e legalizar a posse dos lotes. Em agosto de 2025, 37 famílias ganharam o processo. 

A situação é complicada porque a gleba onde se localiza é um terreno particular pertencente à Benedita Cardoso Madureira, que já faleceu. Entretanto, de acordo com o jornal Vozes do Nicéia, o terreno acumula uma dívida com o município pela ausência de pagamento dos impostos que será perdoado com a dação da área. 

Em entrevista ao jornal “Direto ao Assunto”, em 2019, Natasha Moinhos, na época, Diretora da extinta Secretária de Planejamento, disse que é necessário que a família Madureira passe a propriedade para a Prefeitura e, então, será realizado a regularização em nome dos moradores do Jardim Nicéia. 

Para Andréia de Fátima, moradora da vila há mais de 30 anos, a regularização é muito mais do que um simples documento, é a garantia do direito à moradia. “A gente quer pagar imposto e ter direito ao que é da gente. Às vezes, queremos fazer melhorias nas nossas casas, mas ficamos com medo porque não temos escritura. Muita gente foi expulsa daqui”, diz.

É notável a deficiente presença do poder público e da prefeitura como atores do bairro Jardim Nicéia, os vereadores e prefeitos só buscam melhorias para o local durante os períodos eleitorais. Diante dessa situação, Andreia reforça a importância da comunidade se manter unida e engajada para trazer melhorias para suas próprias moradias. “O presidente do bairro não faz nada sozinho, somos uma vila e uma comunidade, temos que andar juntos, trabalhar juntos”, diz.

O recém chegado Aliança

Mapa com a localização do Assentamento Aliança | Produzido por Bruna Santini 

O Assentamento Aliança, localizado na região nordeste de Bauru, se tornou, ao longo dos anos, um símbolo das disputas fundiárias do município e da ausência de políticas públicas que atendam moradores de territórios vulneráveis. 

Criado como área de moradia popular ligada ao Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), o Aliança concentra famílias que vivem, diariamente, a sensação de estarem dentro e fora da cidade, ao mesmo tempo. Além de marcar a história de Bauru, também é um marco no MST por ser a primeira ocupação urbana. 

Documentário sobre o acampamento Aliança lançado em julho de 2025 | Produzido por Breno Batista, Eloah Kaway, João Marcelo Ferreira, Léa Secchi e Marco Oliveira

Em um território que já havia passado por litígios (termo para qualquer disputa que se torne uma ação judicial), surge o Aliança em 2021. Desde o início, os moradores enfrentam questionamentos fundiários, especialmente após a área ser declarada de interesse de reintegração. 

Atualmente, o bairro é constituído por 900 famílias e conta com 8 ruas que foram nomeadas pelos próprios moradores. “As famílias já foram chegando, sabe? Então, nós acolhemos, dividimos um pedacinho de terreno para cada um e é o que vivemos aqui”, relata Raquel Tomaz, integrante do MST e uma das coordenadoras do acampamento. 

O local, porém, ficou marcado por conflitos judiciais e insegurança jurídica, fenômeno comum em áreas informais de Bauru. A advogada Juliana Maria Pinheiro, especialista em direito imobiliário e ambiental, explica que a insegurança se estende porque “a regularização fundiária tem etapas, e cada etapa depende de um ato jurídico ou administrativo que nem sempre o município tem condições técnicas e políticas de realizar com rapidez”. 

Ela também ressalta que, em áreas com disputa de posse, “é preciso analisar se há possibilidade de REURB, ou se o caminho é o usucapião [tomar posse para zelar de uma terra inutilizada pelo dono anterior] individual ou coletivo, a depender da consolidação do núcleo.”

Para a assistente social Rosa Otuka, a situação de territórios como o Aliança está ligada à forma como Bauru cresceu. Em diagnóstico sobre as áreas vulneráveis do município, ela explicou que “os assentamentos surgem como resposta da sociedade à ausência do Estado em oferecer moradia digna”.

A ausência do Estado não se restringe à política habitacional. Segundo Rosa, a falta de articulação entre assistência social, planejamento urbano e habitação compromete qualquer tentativa de intervenção efetiva.

O professor José Xaides reforça que Bauru convive com um desenho de cidade que não acompanha suas próprias dinâmicas sociais. Ao analisar o Plano Diretor, ele lembra que o surgimento de novos assentamentos é previsível quando o planejamento urbano não considera a demanda real por moradia. 

“Antigamente eu ‘catava’ reciclagem, como você vai pagar um aluguel catando reciclagem? Com o preço absurdo do jeito que tá? Não tem condições”, relata Raquel sobre como era sua vida antes do assentamento. 

No caso do Aliança, a ausência de regularização impede investimentos públicos básicos. Sem o título de posse, a prefeitura enfrenta limitações legais para instalar redes de abastecimento de água, luz e saneamento. Para os moradores, isso cria um ciclo de exclusão. 

Juliana Pinheiro reforça que, embora a lei 13.465/17 permita a regularização de núcleos urbanos consolidados sem um marco temporal rígido, a legitimação fundiária, que garante a propriedade, só pode ser concedida para ocupações anteriores a 22 de dezembro de 2016.

 “Esse limite cria situações em que a área pode até ser regularizada enquanto espaço urbano, mas os moradores não necessariamente receberão o título individual”, explica.

Isso afeta diretamente as famílias que chegaram no local após essa data. Mesmo assim, a advogada aponta que existem alternativas: “Usucapião, concessão de direito real de uso e legitimação de posse são caminhos possíveis, desde que a ocupação esteja consolidada e o município reconheça sua função social.”

Apesar das dificuldades, o Aliança mantém organização comunitária, hortas coletivas, reuniões internas e uma rotina construída em conjunto. “Aqui a gente aprende a se ajudar”, diz Raquel. “Se falta água para mim, falta para todos. Então um segura o outro.”

O caso do assentamento, porém, revela mais do que a luta de um grupo específico: ele expressa a própria contradição da política urbana bauruense. Como sintetizou o professor Xaides, “quando a cidade não se planeja para acolher, ela empurra. E quando empurra, ela cria territórios que depois não sabe o que fazer.”